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  《最高人民法院关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》：

编造恐怖信息，传播或者放任传播，严重扰乱社会秩序的，依照刑法第二百九十一条之一的规定，应认定为编造虚假恐怖信息罪。 

明知是他人编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，依照刑法第二百九十一条之一的规定，应认定为故意传播虚假恐怖信息罪。 

入罪标准：

（一）致使机场、车站、码头、商场、影剧院、运动场馆等人员密集场所秩序混乱，或者采取紧急疏散措施的； 　　

（二）影响航空器、列车、船舶等大型客运交通工具正常运行的； 　　

（三）致使国家机关、学校、医院、厂矿企业等单位的工作、生产、经营、教学、科研等活动中断的； 　　

（四）造成行政村或者社区居民生活秩序严重混乱的； 　　

（五）致使公安、武警、消防、卫生检疫等职能部门采取紧急应对措施的； 　　

（六）其他严重扰乱社会秩序的。 

量刑标准：

【372】

关于“编造”与“传播”的内涵及其关系的界定。

编造、故意传播虚假恐怖信息罪，是选择性罪名，即编造虚假恐怖信息罪、故意传播虚假恐怖信息罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪，但在罪名的适用上具有特殊性。根据刑法第二百九十一条之一的规定，对于编造虚假恐怖信息并故意传播所编造的虚假恐怖信息行为，认定为编造虚假恐怖信息罪即可，无须重复地认定成编造、故意传播虚假恐怖信息罪。理由是：其一，严重扰乱社会秩序是构成编造虚假恐怖信息罪的必要条件，如果只有编造而无传播行为，显然是不可能严重扰乱社会秩序的，故也就难以成立犯罪。因此，对于编造虚假恐怖信息构成犯罪的情形，在客观方面必须同时具备“编造”和“传播”行为，缺一不可。换言之，如果行为人只有编造恐怖信息而无将之予以传播的行为，不能构成犯罪，认定某人构成编造虚假恐怖信息罪，其必然实施了编造虚假恐怖信息并将之予以传播的行为。其二，如果将编造并故意传播所编造的虚假恐怖信息行为认定成编造、故意传播虚假恐怖信息罪，还可能存在与刑法条文本意不相协调的问题。将刑法第二百九十一条之一所规定的“明知是编造的恐怖信息而故意传播”，与“编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息”联系起来看，该条款实际上规定了两种不同犯罪类型：编造虚假恐怖信息罪和故意传播虚假恐怖信息罪。也就是说，这里的“传播”，实际上有着确定的含义，即传播他人编造的虚假恐怖信息，即虚假恐怖信息的传播者不是编造者，如果编造者将所编造的虚假恐怖信息予以传播，如前所述，定编造虚假恐怖信息罪即可。因此，刑法第二百九十一条之一规定的“明知是编造的恐怖信息而故意传播”，特指行为人明知是他人编造的虚假恐怖信息而故意予以传播且严重扰乱社会秩序的情形。才以“故意传播虚假恐怖信息罪”定罪处罚。对于编造虚假恐怖信息并将所编造的虚假恐怖信息予以传播且严重扰乱社会秩序的，认定为编造虚假恐怖信息罪；明知是他人编造的恐怖信息而故意予以传播且严重扰乱社会秩序的，认定为故意传播虚假恐怖信息罪；既实施了编造并传播所编造的虚假恐怖信息的行为，同时又实施了明知是他人编造的虚假恐怖信息而故意予以传播的行为，且已严重扰乱社会秩序的，以“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”定罪处罚。

编造、故意传播虚假恐怖信息有时会伴随着勒索行为，那么以编造爆炸威胁等恐怖信息的方式向有关单位进行敲诈勒索的，如何定罪处罚？刑事审判参考中有如下观点：

【207号】

是否构成敲诈勒索罪，关键在于其犯罪动机与目的。从本案表面看，金建平是分别通过电话形式向上海、深圳两地的公安机关敲诈勒索，但其敲诈只是本案的手段，正如金建平供述的报给警方账户只是为使此看上去真实些，其本人是不可能拿到数目如此巨大的钱款，这从主观上反映了金建平并非是以非法占有为目的。金建平的目的是扰乱社会秩序，而非敲诈勒索犯罪中的牟财取物目的。虽然刑法规定的敲诈勒索罪除了侵犯公私财物所有权外，有时也同时侵犯人身权利或其他权益，但最主要的是财产所有权，其一般表现为采用威胁、要挟、恫吓等手段。从而逼使被害人交出财物，且这一手段涉及的内容对行为人来说是可逆转的，若被害人交出财物，则行为人一般不会再将敲诈恐吓的内容付诸实施。而刑法修正案(三)第八条规定的“投放虚假危险物质罪”和“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”被归入妨害社会管理秩序的类罪中，侵犯的客体是社会秩序。金建平实施的一系列行为反映了其真正的犯罪目的是通过拨打恐吓电话，散布编造的虚假恐信息，造谣惑众，扰乱社会秩序。从其行为而言，一经实施所造成的危害后果是不可逆转的，并非一般敲诈勒索犯罪所及。因此，金建平的行为不构成敲诈勒索罪。

【372号】

为适应打击恐怖活动犯罪的需要，构建和谐社会，全国人大常委会第 25 次会议于 2001 年 12 月 29 日通过了《中华人民共和国刑法修正案(三)》，新增了编造、故意传播虚假恐怖信息罪等新罪名的规定。而近年来，以编造虚假爆炸、投毒威胁等恐怖信息进行敲诈勒索或报复的案件呈上升趋势，而且此类犯罪往往针对人员密集场所，涉及面广，严重扰乱社会秩序。因此，必须切实有效地遏制此类犯罪。针对审理过程中存在的问题，本文拟就此类案件的特点和法律适用作一初步的探讨。

(一)编造虚假恐怖信息案件的基本特点

1．犯罪成本较低且社会危害性大，但执法成本高，形成明显的反差。此类案件中，犯罪分子往往可通过拨打几个电话，通过虚构放置炸弹、投毒等恐怖信息，达到勒索钱财的目的，可见犯罪成本相当低。但由此造成被害单位及公安、消防部门投入大量的人力、物力进行人员疏散、停业，查爆、查毒，导致机关、团体、企事业单位正常的工作、生产、经营被迫中断，造成较大的经济损失，并使局部出现混乱、恐慌，严重扰乱了社会秩序。

2．犯罪对象的广泛性。此类犯罪分子在对犯罪对象的选择上具有不特定性，为达到其险恶目的，往往针对人流量较大且不容易防范的公共场所，如车站、商场、娱乐设施等场合，并且在同一时间对多个场所进行恐怖威胁。近年来，又呈现跨省市、跨地区选择作案对象的特点，更具有极大的社会危害性。

3．犯罪分子模仿性强。此类犯罪分子绝大多数是通过新闻媒体了解到作案的具体手段，并加以模仿。因此，在对此类案件进行新闻报道时，应避免对作案过程作详细的描述，而应突出此类犯罪的严重危害和政法部门密切配合，迅速破案，依法从重从严的打击力度的报道，以达到震慑犯罪分子、遏制犯罪的目的。

(二)编造虚假恐怖信息案件的法律适用

1．定罪问题

本案在审理过程中，对于行为人以编造爆炸威胁等恐怖信息的方式进行敲诈勒索，该如何定罪处罚，是认定为一罪，还是两罪并罚。对此，一致意见均认为应认定为一罪，但理论依据却不尽相同，主要有以下三种意见：

第一种观点认为属于牵连犯。以编造虚假恐怖信息的方式实施敲诈勒索的行为中，行为人出于非法占有公私财物的目的，实施了两个行为，即通过编造虚假恐怖信息(手段行为)向被害人或被害单位勒索财物(目的行为)，两个行为具有牵连关系，且分别触犯了编造虚假恐怖信息罪和敲诈勒索罪，符合牵连犯的特征。牵连犯属于“处断的一罪”，即数个行为处理为一罪，在刑法没有特别规定的情况下，实行从一重罪处罚的原则，即以编造虚假恐怖信息定罪处罚。

第二种观点认为属于想象竞合犯。以编造虚假恐怖信息的方式实施敲诈勒索的行为中，行为人只实施了一个行为，该行为具有多重属性，触犯了两个罪名，属于想象竞合犯，应按行为所触犯的罪名中的一个重罪论处，即以编造虚假恐怖信息定罪处罚。

第三种观点认为属于法条竞合犯。增设编造虚假恐怖信息罪的刑法修正案(三)，与规定敲诈勒索罪的刑法，虽然实质上都是刑法，但从形式上看，不是同一法律文件，是特别刑法与普通刑法的关系。当一个行为同时符合特别刑法和普通刑法的犯罪构成时，按照法条竞合的适用原则，应严格依照特别法优于普通法的原则，只能适用特别刑法的规定，即仅构成编造虚假恐怖信息罪。

笔者赞同第二种观点。想象竞合犯，也称想象的数罪、观念的竞合、一行为数法，是指一个行为触犯数个罪名的情况，属于“实质的一罪”。想象竞合犯具有两个基本特征：(1)行为人只实施了一个行为。(2)一个行为必须触犯数个罪名。其与牵连犯的区别在于，前者行为人只实施了一个行为，而后者行为人实施了数个行为，数行为之间存在手段行为与目的行为、原因行为和结果行为的牵连关系。判断行为人是否只实施了一个行为，不应以犯罪构成要件为出发点进行评价，而是应该基于自然的观察，从社会的一般观念上作出判断。在以编造虚假恐怖信息的方式实施敲诈勒索的行为中，行为人往往就是打了个电话，编造爆炸威胁、投毒威胁等恐怖信息进行敲诈勒索，从一般普通人的观念认识上进行观察和评价，可以得出行为人只实施了打电话一个行为的结论，不能因为该行为具有多重属性，符合编造虚假恐怖信息罪和敲诈勒索罪的犯罪构成，而机械地分割成编造虚假恐怖信息和勒索财物两个行为。 

与之相比较，假如，行为人通过投放虚假危险物质的方式实施敲诈勒索，那么基于自然的观察，从时间和空间上看，行为人实际上实施了两个行为，即投放虚假危险物质的行为(手段行为)和威胁他人勒索财物的行为(目的行为)，分别触犯了投放虚假危险物质罪和敲诈勒索罪，且具有牵连关系，符合牵连犯的特征。因此，我们认为以编造虚假恐怖信息的方式实施敲诈勒索的，行为人只实施了一个行为，该行为具有多重属性，触犯了两个罪名，符合想象竞合犯的特征，应按该行为所触犯的罪名中的一个重罪论处。

第三种观点同样也认为，行为人只实施了一个行为，分歧在于法律适用上。我们认为，《中华人民共和国刑法修正案(三)》不属于特别刑法的范畴，特别刑法是在特定范围内适用的刑法，特别刑法的效力，或者仅及于具有特定身份的人，或者仅及于特定地域，或者仅及于特定犯罪。对于恐怖活动犯罪，我国刑法仅规定建立恐怖组织的犯罪，即对组织、领导、参加恐怖活动组织专门规定为犯罪，对于具体的恐怖活动行为则分别按照刑法相关规定定罪处罚，并没有对恐怖活动犯罪作出特别刑法意义上的特殊规定。针对目前恐怖主义活动在犯罪手段上出现的新特点，《中华人民共和国刑法修正案(三)》对刑法作出进一步的完善，其中涉及修改刑法条文的有 6 条，新增条文 2 条，并没有改变我国刑法对恐怖活动犯罪的法律规定的形式，即没有针对实施恐怖活动性质的犯罪行为作出具体的规定，依旧分别按照刑法相关规定定罪处罚。《中华人民共和国刑法修正案(三)》第八条规定的新增两个罪名投放虚假危险物质罪和编造虚假恐怖信息罪，从形式上来看，属于刑法第二百九十一条的特别条款；从内容上来看，该罪侵犯的客体是社会管理秩序，行为人投放虚假危险物质或编造虚假恐怖信息，在社会上造成恐怖气氛，引起社会秩序的混乱，从犯罪手段上讲一般不足以对公共安全，即不特定人的生命、身体、健康或重大公私财产造成实际的危害，与实施恐怖活动危害公共安全的性质是有区别的。只适用编造虚假恐怖信息罪，而排除适用敲诈勒索罪，在量刑上会造成罪刑不均衡的现象，即不符合罪刑相适应的原则，也不符合对于具体的恐怖活动行为分别按照刑法相关规定定罪处罚的立法精神。

2．编造虚假恐怖信息造成严重后果的认定

对于如何认定编造虚假恐怖信息造成的严重后果，存在两种意见：第一种意见认为，“造成严重后果”主要是指由于编造虚假恐怖信息在公众场合传播，引起秩序大乱，造成人员践踏死伤等情况。第二种意见认为，编造虚假恐怖信息，造成有关部门实施人员疏散的，应认定为“造成严重后果”。我们赞同第二种观点，从编造虚假恐怖信息罪的犯罪构成上看，此罪并非是行为犯，而是结果犯，行为人是否“严重扰乱社会秩序”是区分罪与非罪的重要界限，对于尚未达到严重扰乱社会秩序的编造虚假恐怖信息的行为，不应认定为犯罪，可依照其他法律法规的相关规定予以行政拘留或罚款。一般认为，编造虚假恐怖信息，引起社会恐慌，致使工作、生产、营业和教学、科研活动无法正常进行，属于“严重扰乱社会秩序”。当造成有关部门实施人员疏散行动时，则行为人的行为不仅侵犯了被害单位的正常工作、生产、营业和教学、科研秩序，也导致公安、消防、卫生防疫等国家职能部门的正常工作秩序被严重干扰、破坏，并耗费了大量的人力、物力，其行为具有更大的社会危害性，造成的后果也更加严重。因此我们认为，编造虚假恐怖信息，造成有关部门实施人员疏散行动的，属于《中华人民共和国刑法修正案(三)》第八条中规定的“造成严重后果”，应处五年以上有期徒刑。上述案例中，被告人袁才彦采用编造虚假爆炸威胁的方法，前后共向 6 家企事业单位勒索钱财，除两家单位未予理睬外(尚未造成严重扰乱社会秩序的后果，不单独成立编造虚假恐怖信息罪，但可作为量刑情节予以考虑)，袁的行为造成其余单位正常的工作、经营秩序被迫中断，公安部门出动大量的人力、物力，对多家单位进行人员疏散，后果严重。本案法院根据被告人袁才彦为勒索钱财而编造爆炸威胁等虚假恐怖信息，严重扰乱社会秩序，且造成严重后果的事实，作出以编造虚假恐怖信息罪判处被告人袁才彦有期徒刑十二年、剥夺政治权利三年的判决是正确的。

需要特别指出的是，编造虚假恐怖信息罪侵犯的客体是社会管理秩序，从犯罪手段上讲一般不足以对公共安全，即不特定人的生命、身体、健康或重大公私财产造成实际的危害。而对于行为人编造虚假恐怖信息在公众场合传播，如在公众集会、节日游园等人群密集场所，编造虚假恐怖信息，引起秩序大乱，造成人员践踏死伤的，属于严重危害公共安全的行为，如果行为人明知或足以认识到自己的行为会造成人员践踏死伤的后果，仍然希望或放任该危害结果发生的，应定性为以危险方法危害公共安全罪。