企业合规不起诉制度,是指检察机关对于那些涉嫌犯罪的企业,发现其具有建立合规体系意愿的,可以责令其针对违法犯罪事实,提出专项合规计划,督促其推进企业合规管理体系的建设,然后作出相对不起诉决定的制度。根据企业建立合规体系所依据的程序路径,合规不起诉可分为“检察建议模式”和“附条件不起诉模式”。在前一个模式下,检察机关在对企业作出相对不起诉决定的同时,向其送达检察建议,要求其在一定期限内建立专项合规体系。而在后一种模式下,检察机关对于提交合规计划的企业,作出暂缓起诉、合规考察或者附条件不起诉的决定,设定一定的考验期,责令其聘请合规监管人,后者对企业合规进展情况进行全流程监管,并定期提交合规进展报告,在考验期结束后,检察机关根据企业合规的推进情况,作出是否提起公诉的决定。目前,我国开展企业合规改革探索的检察机关,绝大多数推行的是附条件不起诉模式。
我国现行法律并没有确立针对企业的附条件不起诉制度,因此,这种制度探索面临着一系列与相关制度的配套和衔接问题。其中,如何将合规不起诉制度纳入认罪认罚从宽制度,如何与刑事和解程序进行衔接,如何尽早启动附条件不起诉程序,如何设定合规考察期,就成为改革者无法绕开的制度安排问题。
(一)认罪认罚从宽制度
检察机关将涉案企业“认罪认罚”作为适用合规不起诉制度的前提条件。这一点确实具有一定的现实合理性。毕竟,涉案企业假如不认罪,就无法体现一种“积极配合”的态度,无法采取有效的补救措施,更难以展开实质性的制度整改。正因为如此,几乎所有推行“暂缓起诉协议制度”的国家,都将涉案企业自愿认罪作为对其进行合规监管的前提条件。
但是,我国法律所确立的“认罪认罚从宽制度”,并不仅仅要求涉案企业自愿认罪,而且还要求企业接受刑事处罚,签署认罪认罚具结书,并接受案件按照一种简便快捷的特殊程序进行处理。考虑到不少检察机关都将合规不起诉的适用对象设定为“可能判处三年有期徒刑以下刑罚”的轻微刑事案件,而这类案件一旦适用认罪认罚从宽制度,那么,检察机关就会将案件纳入速裁程序的轨道,在不到一个月的时间里快速完成侦查、审查起诉和审判的工作。
但是,按照合规不起诉制度的规划,检察机关要对涉案企业设定必要的考察期,对其展开一段时间的合规监管,并根据企业建立和推行合规管理体系的进展情况,来决定是否提起公诉。通常情况下,检察机关对于被作. 出附条件不起诉决定的企业,要设置6个月以上甚至1年以上的合规考察期。否则,涉案企业根本无法完成建立合规体系、完善合规计划乃至实施有效合规管理机制的任务。
很显然,将合规不起诉纳入认罪认罚从宽制度的轨道,在现行制度框架下遇到了一定的难题。按照认罪认罚从宽的制度逻辑,检察机关应当在尽可能短的时间内对涉案企业作出刑事处理。而根据合规不起诉的制度原理,检察机关应当对涉案企业设置尽可能长的合规考察期,以便给涉案企业建立或者改善合规管理体系以较为宽松的时间周期,从而保障企业堵塞制度漏洞、消除制度隐患、进行实质性的制度整改,真正发挥防范合规风险的效果。
要解决这一制度难题,我们需要将认罪认罚从宽制度与合规不起诉制度加以分离,不将涉案企业签署认罪认罚具结书作为适用附条件不起诉的前提条件。只要涉案企业自愿认罪,而又同时做出合规承诺、提交合规计划的,检察机关就可以对其作出附条件不起诉的决定,而不再适用认罪认罚从宽程序。对于那些被纳入合规考察程序的企业,检察机关所要做的不是快速作出刑事处理,而是进行合规监管考察,督促其建立一套行之有效的合规管理体系。
(二)刑事和解程序
对于涉案企业的犯罪行为造成被害人经济损失的,一些检察机关将赔偿被害人作为适用合规不起诉的前提条件。根据企业合规的基本原理,涉案企业要进行制度整改,就必须采取积极的补救措施,其中,及时赔偿被害人,积极补交偷逃的税款,缴纳行政罚款,退交违法犯罪所得,修补被破坏的资源环境等,就属于企业采取补救措施的重要表现。有些检察机关还将企业采取这类补救措施,视为“法益修复”的措施,并将其作为实施合规不起诉的必要条件。
但是,按照我国现行的行政监管方式,行政机关享有对行政违法企业的行政处罚权。对于那些被认为涉嫌犯罪的企业,检察机关和法院都不享有行政处罚权,而只能通过发出检察建议或者司法建议的方式,建议行政机关作出行政处罚。结果,很多检察机关在对涉案企业适用附条件不起诉时,就无法对涉案企业科处罚款、没收违法所得,更无法责令涉案企业赔偿被害人的经济损失。这种在没有责令企业采取补救措施的情况下所推行的合规不起诉制度,会带来诸多方面的“后遗症”,要么造成涉案企业没有受到应有的行政处罚,要么导致被害人得不到应有的民事赔偿,以至于对检察机关的合规不起诉决定产生较大的抵触情绪,影响这一改革的顺利推行。
从制度设计上看,检察机关要走出上述制度困境,其实也并不困难。在考虑是否对企业适用附条件不起诉之前,检察机关就应当将涉案企业是否采取补救措施作为将其纳入合规监管程序的前提条件。检察机关尽管无权采取行政处罚措施,但仍然可以责令涉案企业赔偿被害人,或者与被害人达成赔偿协议,并将此作为作出附条件不起诉决定的前提条件。对于确有困难、无法一次性赔偿的涉案企业,检察机关可以在合规监管协议中设立一个赔偿责任条款,或者责令企业提交赔偿被害人的承诺书,在后续的合规监管中,监督企业履行赔偿义务,并在考察期结束之前,将企业是否赔偿被害人作为是否提起公诉的重要考量因素。由此,检察机关就可以对涉案企业有效地施加压力,建立赔偿被害人的激励机制。
(三)启动阶段
几乎所有检察机关都是在审查起诉阶段适用合规不起诉制度。但是,根据我国现行的立案管辖制度,对大多数企业涉嫌犯罪的案件负责立案侦查的国家专门机关都是公安机关。在长达数月乃至一年以上的侦查过程中,公安机关可能对涉案企业采取查封、扣押、冻结、拍卖、变现等强制性侦查措施,有时甚至对企业的财产进行了实质性处置,使得企业的生产、投资、经营甚至生存都面临困难。而在案件进入审查起诉程序以后,侦查程序对企业利益已经造成了程度不同的损害,那种“办理一个案件,搞垮一个企业”的后果已经形成。在此情况下,检察机关再对企业采取合规不起诉措施,设置合规考察期,对其实施为期六个月以上的合规监管,这就难以起到保护民营企业、对民营企业进行“除罪化”处理的改革效果。
很显然,与西方国家的检察机关相比,我国检察机关介入刑事诉讼程序的时间过于滞后,无法在立案侦查之初尽快启动合规不起诉程序。要解决这一问题,就需要打破刑事诉讼法所设计的审判前程序框架,确保检察机关尽早启动合规不起诉程序。具体而言,公安机关在对涉嫌犯罪的企业做出立案决定之后,发现案件符合适用合规不起诉制度条件的,就可以将案件及时移交检察机关,检察机关经审查确认后,可以启动合规不起诉程序。要达到这一改革效果,我们需要为合规不起诉制度设置一种特殊程序通道,使得符合条件的案件不再受到法定的立案、侦查、审查起诉等诉讼阶段的限制。与此同时,公安机关也应将企业合规机制纳入侦查工作的轨道,对于检察机关的合规不起诉制度改革提供必要的配合和支持。经验表明,在没有取得公安机关配合的情况下,单靠检察机关一家的努力,合规不起诉制度的改革探索将很难取得成功。
(四)合规考察期
目前,几乎所有进行改革探索的检察机关,在审查起诉阶段都设置了专门的合规考察期,以便使企业接受一段时间的合规考察,逐步建立行之有效的合规管理体系。有些检察机关设立了6个月至1年的考察期,有的检察机关则将考察期设置为1年至2年。但无论将考察期设置为多长时间,各地检察机关都力求“不突破刑事诉讼法的规定”,严守审查起诉的法定期限,尽量在刑事诉讼程序的缝隙中寻求尽可能长的考察期限,以便为有效的合规监管创造基本的时间保障。
应当说,我国刑事诉讼法对审查起诉期限的严格限制,主要适用于那些犯罪嫌疑人受到羁押的案件。这种严格限制有着避免超期羁押和不必要羁押等方面的政策考量。而在那些对嫌疑人采取非羁押性强制措施的案件中,检察机关的审查起诉期限具有较大的灵活性,可以适度采取延长措施。正是基于上述对我国刑事诉讼程序的认知,检察机关才在审查起诉环节设置了少则6个月长则1年以上的合规考察期。
但是,在审查起诉环节设置如此长的合规考察期,检察机关对作为犯罪嫌疑人的企业采取多方面的合规监管措施,并根据企业推进合规管理体系的情况,来决定是否提起公诉,这确实没有明确的法律依据。毕竟,我国刑事诉讼法只是对涉嫌犯有轻微犯罪行为的未成年人,确立了6个月至1年的监督考察期,适用附条件不起诉制度。
要解决这一涉及“改革合法性”的难题,检察机关需要集思广益,审时度势,推动这项改革被纳入合法的授权框架之中。近年来,我国全国人大常委会已经对多项司法改革措施采取了“立法授权”的改革试验方式。这些改革措施包括认罪认罚从宽制度改革、监察体制改革、民事诉讼程序繁简分流改革,等等。最高人民检察院就曾直接向全国人大常委会提请在全国部分地区进行公益诉讼制度改革试点。这种通过最高立法机关授权所进行的改革探索,既可以保证其改革探索的合法性,又可以在划定的若干地区展开制度试验,以便定期对改革成效进行总结评估,及时解决改革试点中的问题,将那些行之有效的成熟改革经验通过立法程序上升为国家法律。这种改革试验方式也可以适用到合规不起诉制度探索上面。未来,在部分地方检察机关就合规不起诉改革进行初步探索的基础上,最高人民检察院可以总结经验,提请全国人大常委会授权在部分地区的检察机关进行合规不起诉的改革试点。假如这种授权改革试验方式可以推行的话,合规不起诉改革的合法性问题就得到顺利解决。检察机关还可以通过有组织的改革试点和总结评估,有力地推动这一制度改革的全面推行,确保这一改革取得较为理想的社会效果和法律效果。
摘自《企业合规不起诉制度研究》陈瑞华
我国现行法律并没有确立针对企业的附条件不起诉制度,因此,这种制度探索面临着一系列与相关制度的配套和衔接问题。其中,如何将合规不起诉制度纳入认罪认罚从宽制度,如何与刑事和解程序进行衔接,如何尽早启动附条件不起诉程序,如何设定合规考察期,就成为改革者无法绕开的制度安排问题。
(一)认罪认罚从宽制度
检察机关将涉案企业“认罪认罚”作为适用合规不起诉制度的前提条件。这一点确实具有一定的现实合理性。毕竟,涉案企业假如不认罪,就无法体现一种“积极配合”的态度,无法采取有效的补救措施,更难以展开实质性的制度整改。正因为如此,几乎所有推行“暂缓起诉协议制度”的国家,都将涉案企业自愿认罪作为对其进行合规监管的前提条件。
但是,我国法律所确立的“认罪认罚从宽制度”,并不仅仅要求涉案企业自愿认罪,而且还要求企业接受刑事处罚,签署认罪认罚具结书,并接受案件按照一种简便快捷的特殊程序进行处理。考虑到不少检察机关都将合规不起诉的适用对象设定为“可能判处三年有期徒刑以下刑罚”的轻微刑事案件,而这类案件一旦适用认罪认罚从宽制度,那么,检察机关就会将案件纳入速裁程序的轨道,在不到一个月的时间里快速完成侦查、审查起诉和审判的工作。
但是,按照合规不起诉制度的规划,检察机关要对涉案企业设定必要的考察期,对其展开一段时间的合规监管,并根据企业建立和推行合规管理体系的进展情况,来决定是否提起公诉。通常情况下,检察机关对于被作. 出附条件不起诉决定的企业,要设置6个月以上甚至1年以上的合规考察期。否则,涉案企业根本无法完成建立合规体系、完善合规计划乃至实施有效合规管理机制的任务。
很显然,将合规不起诉纳入认罪认罚从宽制度的轨道,在现行制度框架下遇到了一定的难题。按照认罪认罚从宽的制度逻辑,检察机关应当在尽可能短的时间内对涉案企业作出刑事处理。而根据合规不起诉的制度原理,检察机关应当对涉案企业设置尽可能长的合规考察期,以便给涉案企业建立或者改善合规管理体系以较为宽松的时间周期,从而保障企业堵塞制度漏洞、消除制度隐患、进行实质性的制度整改,真正发挥防范合规风险的效果。
要解决这一制度难题,我们需要将认罪认罚从宽制度与合规不起诉制度加以分离,不将涉案企业签署认罪认罚具结书作为适用附条件不起诉的前提条件。只要涉案企业自愿认罪,而又同时做出合规承诺、提交合规计划的,检察机关就可以对其作出附条件不起诉的决定,而不再适用认罪认罚从宽程序。对于那些被纳入合规考察程序的企业,检察机关所要做的不是快速作出刑事处理,而是进行合规监管考察,督促其建立一套行之有效的合规管理体系。
(二)刑事和解程序
对于涉案企业的犯罪行为造成被害人经济损失的,一些检察机关将赔偿被害人作为适用合规不起诉的前提条件。根据企业合规的基本原理,涉案企业要进行制度整改,就必须采取积极的补救措施,其中,及时赔偿被害人,积极补交偷逃的税款,缴纳行政罚款,退交违法犯罪所得,修补被破坏的资源环境等,就属于企业采取补救措施的重要表现。有些检察机关还将企业采取这类补救措施,视为“法益修复”的措施,并将其作为实施合规不起诉的必要条件。
但是,按照我国现行的行政监管方式,行政机关享有对行政违法企业的行政处罚权。对于那些被认为涉嫌犯罪的企业,检察机关和法院都不享有行政处罚权,而只能通过发出检察建议或者司法建议的方式,建议行政机关作出行政处罚。结果,很多检察机关在对涉案企业适用附条件不起诉时,就无法对涉案企业科处罚款、没收违法所得,更无法责令涉案企业赔偿被害人的经济损失。这种在没有责令企业采取补救措施的情况下所推行的合规不起诉制度,会带来诸多方面的“后遗症”,要么造成涉案企业没有受到应有的行政处罚,要么导致被害人得不到应有的民事赔偿,以至于对检察机关的合规不起诉决定产生较大的抵触情绪,影响这一改革的顺利推行。
从制度设计上看,检察机关要走出上述制度困境,其实也并不困难。在考虑是否对企业适用附条件不起诉之前,检察机关就应当将涉案企业是否采取补救措施作为将其纳入合规监管程序的前提条件。检察机关尽管无权采取行政处罚措施,但仍然可以责令涉案企业赔偿被害人,或者与被害人达成赔偿协议,并将此作为作出附条件不起诉决定的前提条件。对于确有困难、无法一次性赔偿的涉案企业,检察机关可以在合规监管协议中设立一个赔偿责任条款,或者责令企业提交赔偿被害人的承诺书,在后续的合规监管中,监督企业履行赔偿义务,并在考察期结束之前,将企业是否赔偿被害人作为是否提起公诉的重要考量因素。由此,检察机关就可以对涉案企业有效地施加压力,建立赔偿被害人的激励机制。
(三)启动阶段
几乎所有检察机关都是在审查起诉阶段适用合规不起诉制度。但是,根据我国现行的立案管辖制度,对大多数企业涉嫌犯罪的案件负责立案侦查的国家专门机关都是公安机关。在长达数月乃至一年以上的侦查过程中,公安机关可能对涉案企业采取查封、扣押、冻结、拍卖、变现等强制性侦查措施,有时甚至对企业的财产进行了实质性处置,使得企业的生产、投资、经营甚至生存都面临困难。而在案件进入审查起诉程序以后,侦查程序对企业利益已经造成了程度不同的损害,那种“办理一个案件,搞垮一个企业”的后果已经形成。在此情况下,检察机关再对企业采取合规不起诉措施,设置合规考察期,对其实施为期六个月以上的合规监管,这就难以起到保护民营企业、对民营企业进行“除罪化”处理的改革效果。
很显然,与西方国家的检察机关相比,我国检察机关介入刑事诉讼程序的时间过于滞后,无法在立案侦查之初尽快启动合规不起诉程序。要解决这一问题,就需要打破刑事诉讼法所设计的审判前程序框架,确保检察机关尽早启动合规不起诉程序。具体而言,公安机关在对涉嫌犯罪的企业做出立案决定之后,发现案件符合适用合规不起诉制度条件的,就可以将案件及时移交检察机关,检察机关经审查确认后,可以启动合规不起诉程序。要达到这一改革效果,我们需要为合规不起诉制度设置一种特殊程序通道,使得符合条件的案件不再受到法定的立案、侦查、审查起诉等诉讼阶段的限制。与此同时,公安机关也应将企业合规机制纳入侦查工作的轨道,对于检察机关的合规不起诉制度改革提供必要的配合和支持。经验表明,在没有取得公安机关配合的情况下,单靠检察机关一家的努力,合规不起诉制度的改革探索将很难取得成功。
(四)合规考察期
目前,几乎所有进行改革探索的检察机关,在审查起诉阶段都设置了专门的合规考察期,以便使企业接受一段时间的合规考察,逐步建立行之有效的合规管理体系。有些检察机关设立了6个月至1年的考察期,有的检察机关则将考察期设置为1年至2年。但无论将考察期设置为多长时间,各地检察机关都力求“不突破刑事诉讼法的规定”,严守审查起诉的法定期限,尽量在刑事诉讼程序的缝隙中寻求尽可能长的考察期限,以便为有效的合规监管创造基本的时间保障。
应当说,我国刑事诉讼法对审查起诉期限的严格限制,主要适用于那些犯罪嫌疑人受到羁押的案件。这种严格限制有着避免超期羁押和不必要羁押等方面的政策考量。而在那些对嫌疑人采取非羁押性强制措施的案件中,检察机关的审查起诉期限具有较大的灵活性,可以适度采取延长措施。正是基于上述对我国刑事诉讼程序的认知,检察机关才在审查起诉环节设置了少则6个月长则1年以上的合规考察期。
但是,在审查起诉环节设置如此长的合规考察期,检察机关对作为犯罪嫌疑人的企业采取多方面的合规监管措施,并根据企业推进合规管理体系的情况,来决定是否提起公诉,这确实没有明确的法律依据。毕竟,我国刑事诉讼法只是对涉嫌犯有轻微犯罪行为的未成年人,确立了6个月至1年的监督考察期,适用附条件不起诉制度。
要解决这一涉及“改革合法性”的难题,检察机关需要集思广益,审时度势,推动这项改革被纳入合法的授权框架之中。近年来,我国全国人大常委会已经对多项司法改革措施采取了“立法授权”的改革试验方式。这些改革措施包括认罪认罚从宽制度改革、监察体制改革、民事诉讼程序繁简分流改革,等等。最高人民检察院就曾直接向全国人大常委会提请在全国部分地区进行公益诉讼制度改革试点。这种通过最高立法机关授权所进行的改革探索,既可以保证其改革探索的合法性,又可以在划定的若干地区展开制度试验,以便定期对改革成效进行总结评估,及时解决改革试点中的问题,将那些行之有效的成熟改革经验通过立法程序上升为国家法律。这种改革试验方式也可以适用到合规不起诉制度探索上面。未来,在部分地方检察机关就合规不起诉改革进行初步探索的基础上,最高人民检察院可以总结经验,提请全国人大常委会授权在部分地区的检察机关进行合规不起诉的改革试点。假如这种授权改革试验方式可以推行的话,合规不起诉改革的合法性问题就得到顺利解决。检察机关还可以通过有组织的改革试点和总结评估,有力地推动这一制度改革的全面推行,确保这一改革取得较为理想的社会效果和法律效果。
摘自《企业合规不起诉制度研究》陈瑞华